El Heraldo del Henares
El pasado lunes 27 de abril, la asociación Liberum dio a conocer en sus redes sociales que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha había dictado sentencia por la que declaraba nula la ordenanza reguladora de la zona de bajas emisiones (ZBE) de la ciudad de Guadalajara ‘por ser contraria al ordenamiento jurídico’, tras el recurso interpuesto contra dicha ordenanza por la asociación ‘Guadalajara Despierta’.
EL HERALDO DEL HENARES ha tenido acceso al contenido íntegro de esta sentencia de 14 folios de fecha 15 de abril de 2026 y notificada el lunes 27, y de la que ha sido ponente la magistrado juez Inmaculada Donate Valera, a fin de poder analizar su contenido más allá de los titulares y resúmenes de redes sociales.
En primer lugar, la demanda interpuesta contra la ordenanza de la ZBE incluía numerosos puntos que la propia asociación demandante consideraba que por sí mismos eran suficientes para decretar dicha nulidad. Eran los siguientes:
Por un lado, defecto de forma en la tramitación, ya que la Ordenanza se aprobó prescindiendo del procedimiento legalmente establecido, lo que determinaría su nulidad de pleno derecho. Así, se afirma que en el expediente administrativo no consta la preceptiva Memoria del Análisis de Impacto Normativo, documento que consideran esencial, porque permite valorar con carácter previo las consecuencias jurídicas, económicas y sociales de la norma antes de su aprobación.
A ello se sumaría que mientras la Memoria de Zona de Bajas Emisiones fue aprobada el 20 de octubre de 2022, el proyecto de ordenanza es de octubre de 2023. Es decir, el documento que justificaba la norma era anterior a la aprobación de la norma, algo incongruente.
Además, la aprobación definitiva de la ordenanza es en un pleno municipal celebrado el 1 de marzo de 2024, mientras que la modificación del PMUS para incluir en el mismo la ZBE es de 8 de julio de ese años, es decir, cuatro meses después.
Por si eso no fuera poco, la demanda destacaba que la ordenanza se tramitó de forma separada a la ineludible reforma del Plan de Movilidad Urbana Sostenible, PMUS, de 2015, que no incluía la ZBE y que para poder aprobar la nueva ordenanza debía contar con dicha inclusión. Además, al haberse tramitado de forma separada la ordenanza y la modificación del PMUS, se privó a los vecinos de poder realizar las oportunas alegaciones, lo que habría generado indefensión a los afectados.
Otro punto de la demanda era la falta de justificación técnica y de motivación suficiente de la ordenanza para implantar unas restricciones tan intensas a la libre circulación de vehículos en las zonas delimitadas. Tampoco constaban en el expediente mediciones que acreditaran la existencia de un problema real de contaminación atmosférica en Guadalajara. Es más, al contrario, ya que según el propio PMUS la calidad del aire de la ciudad como ‘muy buena’.
Los vehículos eléctricos tampoco salían bien parados en la demanda ya que señalaba que no aportan ningún beneficio medioambiental: debido a su mayor peso, generarían también partículas contaminantes por el desgaste de frenos y neumáticos, a la vez que su recarga conlleva indirectamente emisiones de CO2.
De igual modo, se alegaba que la ordenanza no eliminaba la contaminación, sino que simplemente la desplazaba hacia otras zonas de la ciudad, de manera que el problema no se resolvía, sino que se trasladaba territorialmente.
Otros perjuicios serían los económicos y sociales que provocaría a los comercios del centro urbano, ya de por sí muy faltos de actividad económica.
Las etiquetas o distintivos ambientales de la DGT también eran objeto de crítica en la demanda, al considerar estas pegatinas un criterio inadecuado e insuficiente, pues se basan fundamentalmente en la antigüedad del vehículo y no en sus emisiones reales, de modo que podrían darse supuestos en los que vehículos más antiguos contaminasen menos que otros más modernos.
Otro punto de la demanda era el relativo a una supuesta vulneración de derechos y libertades fundamentales, al entender que dicha ordenanza lesionaría diversos derechos constitucionales, como el principio de igualdad y no discriminación del artículo 14 de la CE, al discriminar por razón del lugar de residencia, al dispensar un tratamiento distinto a los vehículos domiciliados en Guadalajara respecto de los procedentes de otros municipios.
Seguía la demanda afirmando que esta limitación de circulación perjudicaría especialmente a las personas con menos recursos económicos, al ser precisamente quienes tienen mayores dificultades para sustituir su vehículo por otro adaptado a las exigencias ambientales impuestas, que, como decían en otro apartado, no estaban justificadas al no existir un problema de contaminación en la ciudad.
Seguidamente, entre otros aspectos, la demanda señalaba que se vulneraba el principio de legalidad y tipicidad, al entender que la obligación de exhibir el distintivo ambiental carece de una cobertura legal suficiente en una norma estatal. También se cuestionaba la regulación del estacionamiento en la zona ORA, y ya adelantaba que eso iba a suponer la creación arbitraria de nuevas cargas o exacciones sin la necesaria base legal.
Asimismo, se alegaba la vulneración del principio de jerarquía normativa, porque la ordenanza atribuía a los llamados ‘agentes de Movilidad’ facultades de inmovilización y retirada de vehículos que, según la parte demandante, la legislación estatal de tráfico reserva exclusivamente a los ‘agentes de la Autoridad’.
O que la supresión de la obligación de informar sobre la localización de cámaras fijas destinadas al control de infracciones que preveía la ordenanza contraviene las exigencias legales en esta materia en materia de Protección de Datos.
Finalmente, se cuestionaba la utilización de actuaciones administrativas automatizadas, al entender que los sistemas empleados no garantizaban adecuadamente la intervención de un empleado público.
El Ayuntamiento impugnó la demanda y rechazó que no hubiera un problema de contaminación
Ante esta demanda, el Ayuntamiento de Guadalajara ejerció el oportuno derecho de defensa y se opuso a los puntos planteados por la asociación Guadalajara Adelante, señalando en primer lugar que no todo defecto formal equivale a nulidad de pleno derecho.
También impugnó la alegación de la demandante de que en Guadalajara no existe un verdadero problema de contaminación. En su contestación a la demanda, el Ayuntamiento ‘la rechazó de forma tajante y llegó a calificar esa afirmación como contraria a la realidad, insistiendo en que tanto la normativa europea como la nacional parten precisamente de la necesidad de controlar y reducir determinados contaminantes atmosféricos, entre ellos el dióxido de nitrógeno y el ozono, y que esa problemática se encuentra debidamente reflejada en el expediente‘.
Asimismo, alegó que la ZBE no era discrecional sino una obligación legal impuesta a los municipios de más de 50.000 habitantes; que el municipio tenía competencia suficiente en tráfico, medio ambiente, movilidad y salud pública; y, finalmente, que la multa de 200 euros era proporcionada y equiparable a la de otras ciudades como Zaragoza, Bilbao, Sevilla o Toledo.
Anulada la ordenanza de la ZBE por un ‘vicio estructural en su aprobación’
Ahora, el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, TSJCLM, una vez analizados los argumentos de una y otra parte, ha decretado la nulidad de dicha Ordenanza reguladora de la Zona de Bajas Emisiones de Guadalajara al apreciar un vicio estructural en su aprobación: el Ayuntamiento aprobó primero la ordenanza y solo después modificó el Plan de Movilidad Urbana Sostenible para incorporar la ZBE, algo que invalida completamente y sin posibilidad de subsanación la aprobación de dicha ordenanza.
Por ese motivo, aunque el tribunal no niega la competencia municipal para regular restricciones de tráfico por razones ambientales, al calificar este tipo de ordenanzas como ‘el cauce jurídico idóneo’ para ordenar limitaciones de acceso, circulación y estacionamiento en el ámbito urbano, no analiza ni uno solo del resto de puntos de la demanda al entender que, con el primer supuesto invalidante de la norma, no es necesario seguir estudiando el resto de argumentos del demandante.
Y es que para la Sala, el Ayuntamiento no podía actuar como si la Zona de Bajas Emisiones fuese una ordenanza autónoma. La Ley 7/2021 y el Real Decreto 1052/2022 exigen que la ZBE esté previamente integrada en el Plan de Movilidad Urbana Sostenible y precedida de un proyecto técnico específico. Es decir, la legislación ‘no configura la ZBE como una mera ordenanza autónoma y desvinculada’, sino como una medida ‘insertada en un PMUS y precedida de un proyecto técnico específico’.
En ese sentido, el TSJCLM recuerda que la ordenanza fue aprobada definitivamente el 1 de marzo de 2024 y publicada el 8 de marzo siguiente. Sin embargo, la modificación del PMUS que incorporaba la ZBE no se aprobó definitivamente hasta el 8 de julio de 2024. Por eso, la Sala afirma que ‘la secuencia temporal es, por tanto, inequívoca’: primero se aprobó la ordenanza y ‘solo meses después’ se aprobó la modificación del plan.
Ese defecto no es, para el tribunal, una irregularidad menor ni una formalidad subsanable a posteriori. La planificación previa funciona como presupuesto habilitante. Y la sentencia lo dice sin admitir matices de ningún tipo: ‘Lo que no cabe es convertir la ordenanza en instrumento originario, autónomo y suficiente, relegando el plan y el proyecto a un papel meramente convalidante o retrospectivo’.
La consecuencia jurídica es, por tanto, clara: la ordenanza queda privada de su ‘necesario soporte planificador’ y contradice normas de rango superior, por lo que la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJCLM la anula de pleno derecho y señala que con ‘la estimación del recurso por las razones anteriores hace innecesario un examen exhaustivo del resto de los motivos articulados por la parte actora, de conformidad con el principio de economía procesal‘ y ‘sin imposición de costas’.
Es decir, no necesita entrar a valorar el resto de argumentos de la asociación demandante, ni para aceptarlos ni para desestimarlos, por lo que dichos puntos quedan a expensas de nuevos recursos en caso de que los mismos se mantengan en la próxima modificación que habrá de hacer obligatoriamente el Ayuntamiento de la ordenanza anulada.
¿Recurso o no recurso contra la sentencia?
Ahora, el Ayuntamiento de Guadalajara puede recurrir esta sentencia en casación ante el Tribunal Supremo y esperar varios años a que salga la resolución definitiva. Tampoco sería un gran problema, ya que la entrada en vigor de la ZBE se ha retrasado ya tres veces y está prevista para el 31 de diciembre de 2027, por lo que no se necesitarían más plenos para seguir dilatando su puesta en funcionamiento hasta la resolución del Supremo.
O, también, podría, a la vista del claro y contundente fallo del TSJCLM, no recurrir e iniciar a la mayor brevedad los trámites administrativos anulados por el tribunal, e incluso admitir algunas de las demandas de la asociación recurrente, y así poder aprobar en pleno la nueva ordenanza sin nuevos sustos en el futuro.
Lo que está claro es que la tramitación, iniciada por el equipo de Gobierno de Alberto Rojo y concluida por el de Ana Guarinos se hizo mal y no se ajustó a la ley, por lo que tendrá que comenzar de nuevo.
De momento, habrá otros muchos satisfechos con este fallo judicial, además de las asociaciones recurrentes, como el edil de Vox Víctor Morejón, por aquello de ‘que yo la zona de bajas emisiones me la paso por…’, y miles de vecinos, comerciantes, visitantes y transportistas que no tendrán que estar pendiente los próximos meses de revisar las calles por las que circular ni tendrán que cambiar de vehículo o furgoneta para hacerlo.
