El Heraldo del Henares
Exordio: Más soluciones y menos subvenciones. Casualmente, hoy se publica una subvención de la Diputación de Guadalajara, de 600.000 euros, a la Diócesis de Sigüenza para atención de su catedral. Eso equivaldría a dotar al Servicio de Asistencia al municipio de unos 10 arquitectos funcionarios. Este asunto recurrente demuestra que la alegación de falta de medios en ayuntamientos y diputaciones no es una fatalidad inevitable, sino el resultado de decisiones presupuestarias deficientes y de una política permanente de atención a actores concretos, como el Obispado, y de la nube de interesados que pulula alrededor de esos actores, como los arquitectos y empresas constructoras que cada año son beneficiarios a dedo de fondos de origen público ¿Va a publicar el Obispado la relación de los adjudicatarios referidos dado que los proyectos y las obras se ejecutan fundamentalmente con subvenciones? Por ejemplo, en los últimos 20 años. Quizás así el contribuyente se aclare sobre el buen fin dado a sus impuestos.
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La aprobación del Decreto 43/2026, de 28 de julio, por el que se regula el régimen jurídico de las Entidades Colaboradoras de la Administración de Castilla-La Mancha, ha pasado prácticamente desapercibida para la opinión pública. Quizá porque llegó en pleno periodo estival. Quizá porque, a primera vista, se presenta como una norma de carácter eminentemente técnico destinada a agilizar la tramitación administrativa.
Sin embargo, bajo esa apariencia técnica se esconde un debate jurídico de enorme trascendencia: cuáles son los límites constitucionales de la externalización de funciones administrativas.
El apoyo al Decreto por parte de COSITAL Castilla-La Mancha y del Colegio Oficial de Arquitectos de Castilla-La Mancha constituye un dato relevante del debate público. Ambos colectivos representan intereses institucionales legítimos, aunque distintos: unos vinculados a la organización de la función pública local y otros al ejercicio profesional de la arquitectura. Precisamente por ello, la valoración jurídica del Decreto debe descansar sobre el marco constitucional y la legislación básica, y no sobre la posición de quienes puedan resultar favorecidos o perjudicados por el modelo. El Colegio ya empleó como banco de pruebas a la Diputación de Guadalajara con unos convenios de dificilísimo encaje legal y constitucional. Por su parte, el COSITAL, comenzando por su representante, sabe perfectamente cual es al alcance de la externalización que él mismo apoyó en Quer avalando la aportación de informes de honoríficos a los expedientes de licencias de obras con informes jurídicos de conformidad.
Precisamente esa realidad conduce a una pregunta de mayor alcance. ¿Puede resolverse la insuficiencia de medios de la Administración desplazando hacia entidades privadas funciones que forman parte del procedimiento administrativo?
Ésa es la verdadera cuestión jurídica. El debate no consiste en discutir la competencia profesional de arquitectos, ingenieros u otros técnicos que trabajen en entidades colaboradoras. Nadie pone en duda su cualificación. Tampoco se trata de negar que la colaboración público-privada pueda resultar útil en numerosas actividades materiales o de apoyo.
Lo que realmente está en discusión es otra cosa: cuáles son los límites que la Constitución y la legislación básica imponen cuando esa colaboración privada penetra en el núcleo mismo del procedimiento administrativo.
Paradójicamente, el propio comunicado de COSITAL recuerda cuál fue la razón histórica que justificó la creación de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional: garantizar la independencia, la objetividad y la profesionalidad de quienes desarrollan funciones reservadas frente a cualquier presión externa.
Esa referencia resulta especialmente significativa porque pone de manifiesto una idea que con frecuencia se olvida: las garantías de la función pública no fueron concebidas para proteger a los funcionarios, sino para proteger a los ciudadanos.
Los funcionarios no constituyen una garantía porque sean necesariamente mejores profesionales que los técnicos del sector privado. Constituyen una garantía porque el ordenamiento jurídico ha construido en torno a ellos un estatuto específico de independencia, responsabilidad, incompatibilidades, abstención y sometimiento exclusivo al interés general. Ese estatuto institucional es precisamente el que inspira la confianza pública en el ejercicio de las potestades administrativas.
La jurisprudencia reciente del Tribunal Supremo parece avanzar precisamente en esa dirección.
La Sentencia 3312/2020 declaró que la formación, custodia y manejo del expediente administrativo constituyen actividades «típica y nuclearmente administrativas«. Posteriormente, la Sentencia 788/2026 reforzó la reserva de determinadas funciones técnicas a funcionarios públicos cuando participan materialmente en el ejercicio de potestades administrativas. Tales sentencias, directa o indirectamente, adoptan los fundamentos jurídicos contra la extermalización de funciones, ¡ya es casualidad! Del propio TSJ regional que arrancan, en su propia cita, con “Como ya dijimos en la sentencia del recurso 396/2012 , la confección material, custodia y exhibición…” Catorce años que, a la vista está, no han dado de sí lo bastante como para poner soluciones a un problema generado por voluntariosos adalides de la ilegalidad administrativa.
Leídas conjuntamente, ambas resoluciones proyectan una idea de extraordinaria importancia: existen ámbitos funcionales cuya externalización encuentra límites porque afectan directamente a las garantías institucionales del procedimiento administrativo.
El Decreto sostiene que las entidades colaboradoras no sustituyen a la Administración. Formalmente es cierto. La licencia continúa concediéndola el Ayuntamiento.
Pero esa constatación no agota el problema. Si una entidad privada examina un proyecto, verifica su contenido y emite una certificación llamada a influir de manera relevante en la resolución administrativa, la cuestión deja de ser quién firma el acto final para convertirse en otra mucho más profunda: quién participa materialmente en la formación de la decisión administrativa.
Existe, además, otra circunstancia que apenas ha sido objeto de debate. El Decreto afirma perseguir la agilización de los procedimientos administrativos. Sin embargo, el modelo diseñado no elimina controles. Introduce uno nuevo.
Antes el procedimiento descansaba sobre un proyecto redactado por un técnico legalmente habilitado, sometido a un amplio régimen de responsabilidad profesional, y sobre el posterior control de legalidad ejercido por la Administración.
Ahora aparece un nuevo operador cuya función consiste, esencialmente, en revisar el trabajo realizado por otro profesional igualmente habilitado.
En otras palabras, el sistema no elimina fases del procedimiento; incorpora un nuevo intermediario entre el proyectista y el Ayuntamiento. La consecuencia práctica es evidente: si el Ayuntamiento continúa siendo quien concede la licencia, el ciudadano termina financiando dos controles técnicos donde antes existía uno. La pretendida simplificación administrativa corre así el riesgo de convertirse, sencillamente, en una duplicación del control técnico sufragada por el propio administrado.
De ahí surgen dos preguntas difíciles de eludir. ¿Por qué un proyecto firmado por un profesional legalmente competente necesita una segunda validación privada antes de llegar a la Administración? Y, si el proyecto inicial no ofrece suficiente garantía para el Ayuntamiento, ¿por qué habría de ofrecerla el informe emitido por otro profesional privado contratado y retribuido por el mismo promotor?
No se trata de poner en cuestión la independencia personal de los técnicos que integren las entidades colaboradoras. La cuestión es institucional. El Derecho Administrativo no sólo protege la imparcialidad real; protege también la apariencia objetiva de imparcialidad sobre la que descansa la confianza de los ciudadanos en la actuación de los poderes públicos.
Además, el ordenamiento jurídico ya contempla un mecanismo específicamente diseñado para paliar la insuficiencia de medios de los pequeños municipios. No estamos ante una simple discrepancia jurídica, sino ante un cambio del modelo institucional de Administración Pública apoyado por quienes, precisamente, participan en ese modelo sin ser administración.
El artículo 36 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local atribuye a las Diputaciones Provinciales la asistencia jurídica y técnica a los ayuntamientos con menor capacidad de gestión. Es decir, la legislación básica ya prevé una respuesta pública para afrontar precisamente el problema que el Decreto pretende resolver.
La opción elegida por la norma autonómica consiste, sin embargo, en incorporar operadores privados allí donde el legislador estatal diseñó un modelo de cooperación entre Administraciones Públicas.
Ése es, probablemente, el verdadero debate. No enfrenta lo público con lo privado. Tampoco cuestiona la competencia de los profesionales que trabajan en entidades colaboradoras. Lo que obliga a decidir es si determinadas garantías institucionales —la función pública, la integridad del expediente administrativo, la objetividad, la imparcialidad, la responsabilidad administrativa y la cooperación interadministrativa— pueden ser sustituidas por mecanismos de colaboración privada sometidos, como cualquier organización empresarial, a criterios de eficiencia económica y sostenibilidad, sin alterar el modelo constitucional de Administración Pública diseñado por nuestro ordenamiento.
La respuesta no dependerá de la conveniencia política del sistema ni de la buena fe de quienes participen en él.
Dependerá de la interpretación que los tribunales hagan de los límites que la Constitución, la legislación básica del Estado y la jurisprudencia del Tribunal Supremo imponen a la externalización de funciones administrativas.
Porque el verdadero debate no consiste en decidir quién puede revisar un proyecto de obras. El verdadero debate consiste en determinar si las garantías institucionales que históricamente han protegido el ejercicio objetivo de las potestades administrativas pueden ser sustituidas por un modelo basado en operadores privados sin alterar el diseño constitucional de nuestra Administración Pública. Esa es la pregunta que, más pronto que tarde, tendrán que responder los tribunales.
Postdata: ¿No sería más eficaz, y legal, dotar a las diputaciones de medios materiales y personales bastantes para desempeño legítimo de esas funciones alejando la inseguridad jurídica y aligerando la carga de los tribunales?
Fernando Jabonero Orasio. Guadalajara. Responsable del blog https://www.stopcorruptos.es/
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